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深度分析:拜登砸2万亿,对标中国!“荒废”20年的美国基建能“超车”吗?

发布时间:2021-04-19 19:01
深度分析:拜登砸2万亿,对标中国!“荒废”20年的美国基建能“超车”吗?...

“真的很羡慕中国。”康奈尔大学(Cornell University)专注于城市规划研究的历史学家Thomas J.Campanella在接受外媒采访时这样评论中国的基础设施建设,“中国人看起来能做到我们过去常常做的这些事”。

美国国内评估基础设施现状最权威的机构土木工程学会(ASCE)四年一次的评估报告显示,在美国有超过4.5万座桥梁处于糟糕的状态、有超过40%的公路都处于“糟糕”或“一般”的状态、有超过15%的废水处理系统都已经达到或超过它们的设计容积、有数百个水库每天都在出现故障、因公路状态不佳导致的交通阻塞让通勤族一年的通勤时间平均增加了54个小时。

多年来,美国多位总统都曾提出过雄心勃勃的基建投资计划,近几年更是将中国作为基建的“参照国”。特朗普入主白宫时就曾强调中国的基础设施,并承诺要重建美国。

拜登总统对基建同样抱有热情。他在竞选时着重强调的一个主题,就是提高基础设施水平。他是众所周知的“火车迷”,有“美国铁路公司·乔”的昵称,期望发动“第二次重大铁路革命”,并一直深信铁路的优点。

上个月末,拜登公布了一项规模逾2.3万亿美元的基础设施计划。为了推动这一计划,拜登在多个场合,多次提及中国。

他表示,基建计划目标就是要让美国赢得与中国的竞争。他说,“如果我们不采取行动,(中国人)就会吃掉我们的午餐。他们投入巨额资金,以应对与交通、环境和一系列其他事务相关的各式各样的问题。我们必须加快速度”。“中国和其他国家在对未来的投资上跑到美国前面,‘试图掌握未来’”。

美国基础设施修缮迫在眉睫,这是分歧不断的美国两党为数不多能够意见统一的问题。但特朗普和奥巴马的基础设施现代化宏伟计划进展非常有限。拜登时代,新一场基建大潮能否顺利实施,又能否真正赢得与中国的竞争?

基础设施拖累美国经济

4月12日,白宫官网公布了一份美国各州基础设施失修程度明细表,一些数据反映了美国提高基建的迫切需求。

伊利诺伊州:2374座桥梁需要维修,6218公里的高速公路状况不佳。

爱荷华州:38%的火车和其他交通工具超过使用寿命。

加利福尼亚州:未来20年饮用水基础设施需要510亿美元的维修费用。

怀俄明州:超过四分之一的人口生活在宽带互联网连接需求不足的地区。

在这份明细表中,只有2个州获得了C+,25个州在C或以下,13个州没有评出等级。

波士顿大学帕迪全球研究学院国际关系副教授叶敏认为,美国的基建问题主要受制于分散的政治治理体系。

她告诉《国际金融报》记者,美国至少20年来没有进行系统的基础设施建设。大多数传统的基础设施都在地方政府的管辖范围内,各州的收入总体持续下降。当地对基础设施的投资不足。地方政府也几乎无法做好维护,对于新的基础设施投入更是无力可为。

“这种分散的治理体系也使跨州基础设施的实施更加困难。在基础设施(尤其是在清洁能源和数字领域)方面,美国依赖私人投资者或市场激励措施。新技术和绿色能源通常来自私营部门,包括基金会、大学和大型公司。”

老旧的基础设施已经对美国经济发展造成巨大影响。根据ASCE对于美国基础设施评估的报告,到2039年,美国的基建问题将导致美国GDP损失10万亿美元,失去300万个工作,以及在未来20年间损失2.4万亿美元出口。

“美国基础设施陈旧已经损害了美国的产业,经济结构对制造业和建筑业的依赖性正在下降。因此美国经济在金融服务业,研究创新机构,以及小企业、服务提供商之间的分歧和不平等现象不断扩大。依赖基础设施的中间层经济一直停滞不前。此外,由于缺乏投资,电网、互联网、铁路、地铁和高速公路都处于糟糕的状态,因此无法承受自然环境风险。例如,每个冬天,许多城镇都会有几天停电。在新冠疫情时期,许多地方没有可靠的Wi-Fi。在某些地方,污染的水管是一个大问题。去年,得克萨斯州因冬季风暴而停电。第三个代价是美国农村和内陆城市缺乏可负担的住房,以及贫困问题。这在全国范围内引起了严重的社会不满和抗议。”叶敏告诉《国际金融报》记者。

“基建落后极度制约了美国的国际竞争力。”中国人民大学国际能源战略研究中心研究部主任王鹏在接受《国际金融报》记者采访时表示,“以特朗普在任时的后三年为例,其招商引资、通过外交或金融制裁等手段,迫使在海外投资的美国企业家回流的想法不错,但是实际情况是,除了劳动力成本问题,美国国内供电、供水、公路运输、铁路运输等基础设施跟不上。这导致美国重振美国制造业的计划很难实施,现在拜登上台也面临这个问题。”

基建落后但危机未至?

并不是所有观点都认为,美国的基础设施濒临危机。

美国专栏作家James Pethokoukis在The Week发表文章称,自上世纪60年代以来,美国公共国内投资占经济的比重下降了40%以上,但这并不意味着美国的基础设施正在崩溃。

奥巴马政府经济学家杰森·弗曼(Jason Furman)在2020年一篇名为《评论“基础设施投资的宏观经济后果”》文中也指出,与其他富裕国家相比,“(美国)公共投资水平低似乎不会转化为更糟糕的结果,至少在交通基础设施等关键可衡量方面”。

他援引世界经济论坛2019年发布的一份报告显示,在多项指标中对美国交通基础设施的评价均优于七国集团(G7)的平均值(铁路密度除外),并将美国公路、航空和班轮运输的连通性评为全球最佳。

根据世界经济论坛《2019年全球竞争力报告》(2020年暂停发布全球竞争力指数排名),美国经济类基建质量评分87.9分(百分制),在141个经济体中位列第13名,而中国经济类基建质量评分为77.9分,在141个经济体中排名第28位。

信用评级机构中诚信国际国际业务部分析师王家璐在接受《国际金融报》记者采访时表示,美国现在使用的仍是上世纪60年代或者更早设计建设的交通和电力系统,设计和设备都已经十分老旧,亟待革新。不过,美国作为一个发达经济体,整个国家的基础设施已得到逐步完善,在区域分布上较为均衡。

拜登计划不是“理想方案”

拜登基建计划的核心是修缮公路和桥梁、扩大宽带网络接入和增加研发资金,另外还将提高企业税为该计划提供资金。

这份雄心勃勃的计划显示,未来8年将投资6210亿美元改善交通基础设施,修复和更新高速公路、桥梁、港口、机场、轨道等公共交通基础设施。其中,1740亿美元将专门用于发展电动汽车市场,在全国建立50万个电动汽车充电桩。

拜登还提议投资5800亿美元用于振兴制造业、研发创新与劳动技能培训,4000亿美元用于改善老弱病残者护理服务,1000亿美元用于数字基础设施建设。其他资金将投入住房改善、学校设施更新、电网基础设施改造、清洁饮用水和废水处理设施改善等领域。

但在多位分析人士看来,这样的计划,似乎并无法解决目前美国基建“顽疾”,更多则是带有了明显的政治动机因素。

“拜登的2.3万亿美元计划不是理想的解决方案,因为其仅将1/3的精力集中在改善对经济至关重要的基础设施上。其余大多数看起来像是政治上具有吸引力的‘追赶’型社会基础设施,这源于民主党失去权力已有四年的事实,并且在国会众议院中都具有非常不稳定的多数。而美国其实需要更高比例的高科技基础设施,提高经济生产力。”美国约翰斯·霍普金斯大学高级国际关系学院院长肯特·凯尔德告诉《国际金融报》记者。

拜登法案正在讨论之中。但到目前为止,辩论已高度政治化。“显然,美国需要大规模基础设施法案。但是基础设施应该分为以下几个方面:一是能够提高当地社会福利和就业机会的道路和桥梁建设;二是需要联邦政府投资和干预的跨州运输、电力、供水系统;三是以使用更多的私人资金和融资的数字和新技术基础设施。”叶敏认为,当前的法案并没有说明如何实施不同的基础架构,谁支出,谁又能以何种方式受益。

引发更多辩论的,是2.3万亿美元的巨额支出。自从入主白宫以来,拜登并没有提供有关任何支出以及融资的详细信息。这笔钱值不值得花,怎么花,外界在等待拜登公布一笔更细致的账。

王鹏认为,提振美国基建具有必要性,但是值不值得拨这么多款值得商榷。包括美国国会议员的争议点在于,美国是否有足够的资金,该计划的有效性存疑。而对于全世界来说,如果靠印钞票解决,相当于把美国国内的成本转嫁给全世界。“美国人自己生病,逼着全世界吃药”。

瑞士百达财富管理的资深美国经济学家Thomas Costerg告诉《国际金融报》记者,拜登提出了2.3万亿美元的一揽子支出,主要(但不完全)集中在基础设施和绿色能源上。对比此前他的竞选提案和近期传媒消息,该方案没有太大惊喜。拜登的计划展示出他在不同领域的雄心,但是缺乏细节。

在拟议的6500亿美元基础设施支出中,只有1150亿美元将针对道路和桥梁,另有850亿美元将用于公共交通建设,800亿美元用于铁路网建设。此外,还将有1000亿美元用于改善互联网宽带接入。

“在我们看来,最重要的是该计划无法解决体制和决定性政策改革,而这些改革将加速美国基础设施支出。相反,大部分支出似乎采取了联邦政府对私营部门经营者的税收抵免形式。民主党人长期以来在筹集联邦基础设施银行,以简化项目融资并削弱官僚主义。英国就设立了这样的基础设施银行来帮助加快能源转型支出及拉动基础设施领域投资,但拜登却没有提及类似的倡议。”Thomas Costerg说。

拜登希望通过加税来筹集此次大规模基建的部分资金,企业税税率将从2017年底特朗普推进减税措施后的21%升至28%。跨国企业的国外利润税将增加。

景顺亚太区(日本除外)全球市场策略师赵耀庭在接受《国际金融报》记者采访时表示,一般而言,通过任何基础设施支出都会对美国经济产生正面的刺激作用。自上世纪30年代的新政以来,升级常规基础设施这些“可随时开展”的项目一直是经济衰退的常用补救措施,因为支出可以迅速提振总需求并创造外包的国内就业机会,而从长远来看,升级可以提高生产率。但最终正面影响的程度将取决于实际通过了多少基建项目。

“虽然民调显示大多数美国人支持提高企业税,但民意的支持不能确定拜登的加税建议将以目前的形式落实。温和民主党人已经表达了他们对方案有保留,甚至参议院中有一名议员倒戈也可能破坏该计划。因此白宫表示有调整的余地。最有可能的结果是,经过一番激烈的讨价还价之后,民主党人将一致通过预算对账策略来通过该计划的某些版本。简而言之,我认为这不会像某些人所预期的那样对经济产生巨大影响。”赵耀庭说。

王家璐表示,需要注意的是,1.57万亿投资在这8年释放的节奏尤为重要,投资增量越靠前对基建投资和整体经济的提振也越明显。若该方案得以实施,政府固定投资的年均增速将由5%提升至10%左右。当前,联邦和地方政府每年的固定资产投资规模约为6200亿美元,由此可见,2.3万亿美元的基建投资也将来带来很大的增量规模,但分摊至8年每年的财政刺激不及3000亿美元。总体来看,基建方案规模未超出预期,且释放节奏可能较为缓慢,与美国基础设施建设的巨大缺口相比,规模相对有限,对美国经济的短期提振作用或弱于此前的1.9万亿美元的财政刺激。同时,目前两党对于增税方案未达成一致。鉴于拜登的民主党在国会中仅占位微弱多数,若无部分共和党议员支持,相关计划不太可能得到完全实施。预计该计划可能需要数月才能通过国会,方案的内容和规模仍可能发生改变。

国情不同,挑战各异

拜登的基建计划目标就是要让美国赢得与中国的竞争。

不过,有分析人士指出,在基础设施投资的问题上,美国不应该以中国为参照。而在某种程度上,中国的模式或不可复制。

“中国的情况有很大不同。中国国家政策提供预算支持、优惠贷款以及有对基础设施发展的政治推动力。地方政府能够向银行借款,并能使用土地作为抵押品贷款,地方政府有能力实施很多基础设施建设。简而言之,两国关键的区别在于资金和土地。”叶敏表示。

但叶敏认为,在过去的40年中,中国的基础设施建设已融入其行业和经济增长中。对于美国来说,这不是一个可批量复制的模式。

王鹏也告诉《国际金融报》记者,由于国情不同,中美两国基建没有可比性。美国可借鉴中国的技术,但是在大型基建如高铁等建设上实施会比较困难。因为大型基建要跨越各个州,而美国的土地私有制以及各州有独立的审批权造成大型基建项目建造的局限性。

过去20年,美国历任总统,例如奥巴马、特朗普都推出过大规模的基建刺激计划,然而实际落地的规模和对经济的刺激效果都低于预期。基建项目造价高、牵涉利益广、产生经济效益所需要的时间也长,都阻碍了美国基建建设。

据英国《卫报》报道,美国得州“I-45”高速扩建计划中设计1000余住户以及两所学校拆除,被当地居民告上法庭,理由是公路扩建工程导致的空气污染和住户拆迁严重损害少数群体权益。

“加州高铁”项目从2008年批准建设,到2019年美国加州州长宣布放弃,成本由最初的330亿美元已经升至近千亿美元。

得州高铁项目于2020年9月批准修建,但截至今年2月,该州8个县均出面反对高铁修建。

在资金投入方面,两国的支出也明显不同。根据拜登的说法,中国在基建上的支出比例是美国的三倍。美国对外关系委员会的数据显示,美国的这一支出占GDP的2.4%,而中国为8%。保守派智库传统基金会预算问题研究员戴维·迪奇(David Ditch)在接受外媒采访时认为,美国并不需要在基础设施投资上向中国看齐。“中国在基础设施上的投资本来就应该比我们高,因为他们仍在发展中,而美国已经是发达国家了,发达国家的需求比发展中国家小”。

“但是,中国的一些经验值得强调:一是农村基础设施和连通性项目,将社会分配转变为发展项目,创造就业机会和增长;二是地方政府和私营机构合作,开发旗舰项目;三是将反周期刺激资金投资于大型国家基础设施,例如铁路、管道和电力。这些是可以进行借鉴的领域。但总体而言,美国不需要在基本基础架构中复制或赶超中国。美国的劳动力结构和法规并不适用于大规模的基础设施建设。”叶敏表示。

“美国和中国的基础设施挑战有所不同,美国可以借鉴中国的一些经验。在新冠疫情冲击后,中国的刺激计划将重点放在升级电信基础设施和促进数字化上,美国也在今年进行了这项工作。中国还强调要扩大通讯接入,并改善贫困地区的基础设施,美国也在此方案中这样做。不过,拜登的基础设施计划主要是由国内推动的,但在一定程度上可能会加剧第三方市场对先进电信设备的竞争,而改善电信设备是拜登计划的主要内容。”肯特·凯尔德告诉《国际金融报》记者。

专家呼吁加强中美交流与对话

基础设施是市场经济的重要元素,也是经济增长的重要推动力。随着新冠疫情逐渐缓解,经济回暖复苏,中美两国均在基础设施建设上发力,为带动疫后的经济复苏提供助推剂。

中国最新的五年计划要求增建数百个机场、燃煤电厂和其他标准基础设施项目,并将新型基础设施建设作为拓展投资空间的重点,多省市已明确未来五年5G建设目标,加速推进大数据中心、工业互联网等一批重大项目建设。

“对比来看,中美两国基建的着重点有所不同,拜登的基建计划偏向传统行业,旨在增加就业、缩小贫富差距、重构美国的基础设施以带动制造业回流美国;而我国基建偏向新型制造与交通行业,着重发展人工智能、城市轨道交通、工业互联网等高新技术领域。”王家璐说。

“中国将被用作推动拜登基础设施法案的动员言论,而反对者将利用中国抵制基础设施法案。中国应抓住这一时机,提高自己的发展,并积极参与有关何为新时代基础设施以及如何完成基础设施建设的辩论。”叶敏表示,“中国可以进一步推动改革和开放,在世界范围内建立多元化的公司,欢迎外国公司在中国开展业务。通过这一过程,在接下来的五年中,将与全球企业家、技术人员和建筑商建立牢固的工作关系。美国的基础设施将持续数十年,很多项目必须向全球竞标者和企业开放。但是,如果可以很容易地将中国的公司识别为国有或国家代理商,并且在该地区和美国没有合作伙伴,美国很可能基于国家安全的论点,将它们排除在外。换句话说,机会可能是巨大而持久的,但如果中国自身准备不充分,则中国不会受益。”

王家璐认为,总体来看,鉴于美国对于中国参与基建设置壁垒,美国此次基建大潮对中国经济的整体拉动作用有限,但部分产业仍将从中获益。其中,中国机械设备出口将受到直接带动。2020年,中国对美国的“基建相关出口”约为2950亿美元,占对美国出口总额的60%以上。美国加大基建投资规模,意味着从中国进口的基建相关商品可能会有所受益,主要包括机械设备、化学工业品、塑料及橡胶产品、矿物、金属产品和运输设备等行业。

赵耀庭在接受《国际金融报》记者采访时表示,美国某些行业将从基础设施支出的增长中受益,这将减低甚至完全抵消提高税收议案对公司整体盈利的影响。如果某些已经与美国客户买卖的中国公司并涉足材料,建筑和开发领域,它们可能会从中受益。这一基础设施计划是将财富从美国更广泛的企业板块转移到政府支持的企业板块中的特定群体,而不是将财富直接转到企业。

全球化智库(CCG)主任王辉耀曾撰文指出,中美可加强基础设施方面交流与对话,建立基础设施领域投资促进机制。可由商务部、国家发改委或驻美领馆使节等牵头进行专项研究和定期磋商,有效推动美国基础设施项目信息推广和有关政策管制议题的深入探讨。

“应加强中美两国省州级政府互动,共同推动省州级基建项目合作。美国是联邦制国家,各个州政府具有极大的自主权,也是吸引外资和多数基础设施建设项目的责任主体。来自中国的投资需求是美国各州,尤其是经济欠发达地区和中国加强连接的动力。美国州政府可成为中美关系‘稳定器’,可在中美两地轮流举办中美省州长论坛,通过省政府和州政府的紧密联系来推动省州级基建项目的合作。”(记者 袁源 李曦子)